數據自治開放與治理模式創新

沈逸1,3, 姚旭1,3, 朱揚勇2,3

1. 復旦大學網絡空間治理研究中心，上海 200433

2. 復旦大學計算機科學技術學院，上海 201203

3. 上海市數據科學重點實驗室，上海 201203

摘要：當前政府治理日趨離不開對數據資源的妥善管理和運用，在此過程中面臨的最主要的難題是如何實現有效的數據共享。為解決這一難題，提出了數據自治的概念，認為可以在明確數據資源權屬并界定必要的使用—維護成本的情況下，由政府相關部門自主推進數據資源的開放共享。經過比較分析，認為以數據自治為基礎的開放政府建設是一條中國特色的實踐路徑，不僅能夠服務于中國，而且能夠為當今世界解決類似難題做出重要貢獻。

關鍵詞：數據自治開放；數據共享；電子政府；治理

doi:10.11959/j.issn.2096-0271.2018014

論文引用格式：沈逸, 姚旭, 朱揚勇. 數據自治開放與治理模式創新[J]. 大數據, 2018, 4(2): 14-20.

SHEN Y, YAO X, ZHU Y Y. General design of self-governing openness of data and the exploring of the new mode of governance[J]. Big Data Research, 2018, 4(2): 14-20.

1? 引言

推動數據資源，尤其是政府數據資源的開放共享是我國實施國家大數據戰略的核心內容。推動實施國家大數據戰略，加快完善數字基礎設施，推進數據資源整合和開放共享，保障數據安全，加快建設數字中國，更好服務我國經濟社會發展和人民生活改善?！比绾螛嫿ㄒ惶子兄谕七M政府數據開放共享的務實路徑，是當前實施國家大數據戰略過程中必須面對的關鍵挑戰之一。從已有的實踐以及國際比較經驗來看[1,2,3]，以數據自治（即明確數據資源權屬并界定必要的使用—維護成本）為基礎，由政府相關部門自主推進數據資源的開放共享，可能成為一條適應中國特色的實踐路徑。

以數據自治為基礎，推動政府掌握的數據資源的開放共享，是由中國數據資源分布的客觀特征決定的。從1994年全功能接入互聯網開始，中國的整個信息化與網絡化進程就有著顯著的政府主導和強調頂層設計的特點。盡管在商業運用中，市場化的力量展現了自己獨特的優勢，但是在基礎資源以及覆蓋全社會的系統的數據收集與整理方面，中國政府仍然具有非常顯著的優勢。20世紀90年代開始的中國政府電子政務建設具有非常顯著的條線特征，即垂直條線業務部門采取相對封閉的方式構建垂直的數據采集與業務處理的信息系統，由此產生的現象是海量的政府數據，在若干關鍵而重要的垂直條線部門內部業務系統的數據樞紐節點上大量累積，形成了塊狀的“數據金礦”，其中具有代表性的包括人口基礎數據、工商基礎數據、稅務基礎數據、健康醫療數據等[4-7]。雖然，騰訊、阿里巴巴這些大型互聯網企業的高速發展與快速崛起也形成了海量數據的累積，但是在數據質量、準確性以及系統性方面，政府內部累積的數據資源仍然具有非常顯著的優勢。

以數據自治為基礎構建政府數據資源的共享，要解決的是阻礙數據共享的關鍵問題之一，即不同層級政府部門數據開放和共享動力不足的問題[8]。從歐美國家的實踐來看，數據開放是作為一項理念或者價值性的要求出現的[2]；從現有的研究成果來看，在中國的研究者中，主流仍然將推進數據開放的主要動力寄托在價值和理念的層面上[9]。雖然從法理或者應然的角度來說，要求政府以免費或者極低成本的方式開放數據資源給各方自由取用，可以找到非常多的理論和價值依據，但務實地看，很多國家（包括歐美發達國家）成功的基本經驗之一，就是必須用各種不同的方式給開放數據的政府部門予以正面反饋，只有這樣才能有效維持推進數據資源開放的動力[10]。從制度經濟學的角度出發，如果能夠對數據資源進行有效的權屬確定，那么理論上構建一種適當的制度安排，在數據原始權屬所有者、數據維護和管理者以及數據實際使用者之間構建一種基于自愿提供、有效管理和付費使用的業務模式，是必要的、可能的，也是可行的。換言之，數據自治開放是政府數據資源開放的可行模式。

對政府來說，這樣的制度安排能夠從以下3個方面提供正面反饋。

其一，數據開放帶來的正面的外部效益（包括社會效益和經濟效益）能夠直接成為工作績效，從而通過相應的制度轉化為正面的激勵。

其二，數據開放帶來的正面的經濟效益，可能在一定條件下轉化為推動實體經濟的新動能，而受這種新動力來源驅動的實體經濟的良性發展，將通過繳納稅收、創造就業等方式給政府提供經濟領域的正面激勵。

其三，明確權屬和價格之后，以公開、透明的定價機制擠壓灰色數據交易的生存空間。正如經濟學理論和實踐證明的那樣，當一樣資源客觀上具有市場價值，同時又沒有公開的渠道進行正規交易時，強烈的需求就必然導致地下市場的出現。就數據公開而言，考慮到數據本身具有的國家安全、公共利益以及個人隱私價值，用公開、規范且處于有效監管下的市場取代事實上存在的地下市場勢在必行。

在國際社會上，歐美發達國家已經在數據資源開放共享領域進行了有效的實踐，并形成了可供學習借鑒的重要經驗。

2 ?數據自治開放的國際實踐與經驗

在現有國際體系中，規制關鍵數據資源的最主要的行為體還是國家；從主權國家的視角看，有效的管理數據資源已經成為國家主權在大數據時代最重要和關鍵的延伸；就具體實踐模式而言，從全球看，開放政府掌握的數據資源在有效管制的基礎上推動數據整合運用，鼓勵安全有效監管下的數據跨境流動和商業應用，已經成為各方共同聚焦、努力探索的重要問題。換言之，未來數據自治將在事實上成為實現國家數據主權的一種有效方式。從已有的探索看，在相關領域發展相對成熟的歐美發達國家已經形成了一套有鮮明特色的治理體系。

美國形成的是“政府—企業—社會”三元強勢模式[11]，即政府從國家安全利益出發實施的強監管、高流動，以政府非涉密性公共數據的自主開放為一般，以涉密數據高強度保管為例外；以公司對數據資源的高強度商業利用為一般，以對公司數據挖掘行為的管制為例外；以社會對政府—企業隱私侵犯行為的高敏感度監控與反制為一般，以配合政府的安全監管以及企業的高強度商業數據挖掘為例外。歐盟形成的是以“隱私保障與個人權益”為核心特征的溫和折中模式[12]，即政府主要以個人隱私權益的保障為核心出發點，以控制和限制掌握技術優勢的公司對數據的強勢商業挖掘為主要目標，配合政府一般性的信息開放原則規定，謀求構建一套以高度敏感的個人隱私數據保護體系為主要特點的治理體系。

從最新的進展來看，構建和完善有效的跨境數據流動模式是歐美國家推動政府數據開放實踐中的新焦點。在相關實踐中，美國和歐盟也形成了自己獨特的治理模式。

美國的跨境數據流動治理模式可以歸納為“對外控制型”[13]。美國在跨境數據流動治理、隱私保護與數據安全領域的實踐雖然總體上比較分散，但可以清晰地歸納出其特點，即依托私人部門與公共部門的結合性力量對外實施有效控制。雖然美國在明面上更依靠私人部門進行跨境數據流動的治理，并始終堅持以“自由流動”為一切政策的出發點，但這無法改變美國作為對外控制型治理模式代表的現實。

歐盟的跨境數據流動治理模式可以歸納為“內外折中型”[14]。歐盟在跨境數據流動治理領域選擇了相對中庸的治理模式，希望兼顧內部成員國與外部世界的訴求，將內外所需進行折中。但平衡并不是常態，只是動態張力不斷變化中的一個點，也只有通過不斷的碰撞與摩擦才能繼續尋找下一個平衡點。從歐洲的經驗看，這種折中路線的優勢在于能夠延緩高速發展的信息技術革命帶來的沖擊，兼顧技術能力不同的各方的利益，但同時也使治理績效相對低下，整體看，過于強調均衡以及兼顧各方需求的治理模式正日趨凸顯其不足，對不斷涌現的問題愈發缺乏適應能力。

總的來看，盡管存在差異，但是在國家層面，美歐發達國家在推進數據開放與共享時，均以不同方式強調保護國家安全核心利益，即數據開放共享不能給國家帶來威脅。相比歐盟，美國更加強調主導權，以是否能夠獲得對網絡空間關鍵資源的有效控制以及主導全球網絡空間治理秩序作為衡量國家網絡安全的標準；歐盟則相對溫和一些，希望以更加均衡的方式維護和保障主權國家的關鍵訴求。通過數據自治的不同實踐模式，確定關鍵數據資源的權屬，承認其可以獲得的合理收益，然后以制度化的方式加以實踐，在確保核心利益訴求的情況下實現數據資源的開放共享，正成為各方共同采取的路徑。

當今國際體系的主要特征仍然是主權國家構成的國際體系，推進以數據自治為基礎的治理模式意味著承認主權國家在其核心利益訴求得到尊重、主權平等得到承認的基礎上，實現對關鍵數據資源的有效開放共享。這種模式不同于無視主權、片面追求數據開放廣度和深度的模式，也不同于強調主權的絕對屬性，將保障數據主權等同于用主權壁壘切斷跨境數據自由流動的主張，能夠較好地兼顧國家核心利益訴求以及信息技術發展的內生需求，有助于在安全與發展之間找準定位。

在數據開放與共享的過程中，如何有效保護個人隱私，維護和實現公民數據權，是另一項重要的議題。結合已有實踐可以初步發現，數據自治將是維護和實現公民數據權的一種有效方式。

歐美國家調查局顯示，信息技術和大數據應用的發展對有效保障個人隱私和實現個人數據權提出了嚴峻的挑戰：美國民眾對網絡隱私缺乏信任，這種擔憂不但指向了美國的公共部門，也直接指向了私人部門。2015年，美國人口普查局通過對41 000名美國境內的網絡用戶進行詢訪，發現19%的用戶都遭遇過不同程度的網絡安全與隱私問題[15]。網絡用戶最關心的問題依次是：個人身份信息泄露（63%）、信用卡盜刷與詐騙（45%）、個人資料被企業收集（23%）、對個人資料與賬戶失去控制權（22%）、個人資料被政府收集（18%）。美國國家電信和信息管理局認為，半數美國國內的網絡用戶因為對自身隱私權的擔憂而在從事網上交易、電子商務活動甚至是表達政治觀點時產生猶豫，這對于美國整體經濟結構的復蘇與重構有重要的影響，應該給予重視。

為有效保障公民數據權，歐盟也嘗試過數據自治之外的模式，即強調法理和價值的制度化解決方案。歐盟在長達半個世紀的時間里大力推進建構全球跨境數據流動治理的制度框架，力圖以制度方式實現歐盟及成員國對跨境數據流動規制的強烈要求，消除歐盟成員國對國家主權尤其是網絡（信息、數據）主權被過分侵害的擔憂。但就實踐情況來看，效果并不理想。在國家層面，無法有效抵御外部強勢行為體基于技術能力實施的監控與攻擊性的數據活動；在企業層面，未能催生出匹敵美國大型互聯網企業的歐洲本土力量；在個人層面，個人隱私和數據資源面臨的網絡犯罪威脅日趨嚴重。

在保護公民數據權的問題上，面臨的一個經典難題是個人不可能完全依靠自己的技術能力或掌握技術優勢的其他行為體的主觀善意，采取“自助”模式來保障個人數據安全；同時，個人在客觀上又迫切需要獲得信息技術革命帶來的各種便利和福祉，以此來提升自己的生活水平，實現個人的發展。因此，最終的結果是，個人采取委托授權的形式，要求政府來保障和維護自身的數據權。這需要解決行動的成本問題。承認數據自治，能夠在很大程度上解決授權和成本維持問題，從而形成一種具有可行性和可操作性的模式，可持續且富有彈性地推進數據的開放共享。

3 ?推進我國數據自治開放的若干建議

綜上所述，在以大數據廣泛落地和深度應用為主要特征的信息技術革命高速發展的背景下，數據自治是一種有效的建設和完善開放政府的務實模式。從本質上說，開放政府的建設是一項公共政策，在務實推進時，必須解決成本維持與有效激勵等操作層面的問題；單純的理念引導與價值教育較難形成有效的公共政策制定和執行的關鍵動力；數據自治能夠在相當程度上解決這些問題，依靠相對較低的成本以及對信息技術革命的適應性，較好地勝任推進開放政府建設的重任。

基于上述分析，對以數據自治為基礎，推進中國政府的數據開放共享和有效治理體系提出如下初步建議。

其一，推進支撐以數據自治為基礎的數據開放共享的基礎設施建設，在條件成熟的省會城市以及直轄市構建覆蓋省一級單位的跨部門數據中心，并以此為樞紐節點，構建最終覆蓋全國的政府數據資源共享網絡。這個共享網絡將構成支撐數據自治開放最關鍵和重要的基礎設施，側重解決數據開放共享的安全、可靠以及便捷實用等問題。

其二，通過有效的立法和頂層設計，推進數據資源的權屬界定機制，探索完善相應的交易模式，構建完善相應的定價機制。在此過程中，推進數據交易對象的規范化，從數據的全周期（即采集、存儲、交換、使用等環節）構建有效的制度保障，杜絕非法數據交易，將數據交易的主體逐漸引向規范合理的數據資源使用和處理結果交易，而不是容易產生負外部性的原始數據交易。同時，推進政府職能和角色轉變，從全生命周期強化政府作為監管者的使命和任務；通過有效的制度安排，確保在此過程中形成的收入能夠實質性地轉化為完善數據自治開發的資源，從而形成良性的循環。

其三，推進落實、完善基于數據自治的政府數據開放共享建設手冊的研究。由相關高校和研究機構組織選取具有代表性的政府部門樣本，進行數據質量和現狀的摸底調查，然后在此基礎上形成一本能夠有效反映當前政府數據資源掌握、管理和使用基本情況的背景資料手冊，從而為推進下一階段工作打下基礎。

其四，選擇具有代表性城市的數據資源，在相關職能部門的配合下，開展數據自治基礎上的開放共享示范項目建設，然后以最佳實踐和自主學習的方式，形成一系列具有滾動示范能力的精品項目，從而實質性地啟動相關項目建設。在預算和決算制度中進行必要的創新，確保數據自治的費用運行處于有效監管之下；平行推進數據資源的深度開放共享，以有序引導的方式深入推進電子政務的可持續建設，同時高度重視公民個人對相關數據及其合法權益的救濟渠道建設，確保能夠及時進行信息反饋和控制，將可能對個人隱私以及相關權益構成的損害和風險降到最低。

4 ?結束語

有效的數據共享是推進電子政務建設、提升信息時代政府治理能力的關鍵。我國在推進網絡強國建設的過程中必須努力探索共享數據資源的創新模式。本文嘗試定義數據自治開放的概念，這一概念能夠在共享數據的同時，解決政府相關部門動力/激勵機制相對不足的缺陷，比較契合我國的實際，有可能在此基礎上建設完善一條務實的實踐路徑。本文從概念界定以及國內外比較的角度，展開對數據自治開放內涵的界定，并初步構想了實踐的路徑。如何結合技術的發展，更加清晰地描繪數據自治開放的外延，結合具體的場景，界定實踐數據自治開放的機制，是未來努力和完善的方向。

展望未來，數據技術和應用將持續高速發展。追趕并彌補相關治理機制中的不足，建設完善實施有效的數據治理機制，對數據自治開放這樣的創新概念進行不斷測試與調整，是政府、公司以及社會三方共同的責任。對我國來說，這也是建設網絡強國進程中必須完成的戰略任務和歷史使命。

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作　者　簡　介

沈逸（1976-），男，復旦大學網絡空間治理研究中心研究員、主任，主要研究方向為國家網絡安全戰略、全球網絡空間治理、大國關系。

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姚旭（1989-），男，博士，復旦大學網絡空間治理研究中心科研助理，復旦發展研究院助理研究員，主要研究方向為網絡空間治理、歐盟網絡安全戰略、跨境數據流動治理。

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朱揚勇（1963-），男，博士，復旦大學計算機科學技術學院教授、學術委員會主任，上海市數據科學重點實驗室主任。1989年起從事數據領域研究，2008年提出數據資源保護和利用，2009年發表了數據科學論文“Data explosion,data nature and dataology”，并出版專著《數據學》，對數據科學進行了系統探討和描述。2010年創辦了“International Workshop on Dataology and Data Science”，2014年和石勇、張成奇共同創辦了“International Conference on Data Science”。擔任第462次香山科學會議“數據科學與大數據的理論問題探索”的執行主席、“大數據技術與應用叢書”主編。目前主要研究方向為數據科學、大數據。

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《大數據》期刊

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總結

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