整體架構
第一節 政策問題的概念、屬性與分類
第二節 公共問題的提出
第三節 問題認定與政策議程
第一節 政策問題的概念、屬性與分類
公共問題的形成或認定及其被納入政府的政策議程是政策制定過程的起點，也是它的一個十
分重要的環節。美國學者鄧恩就特別強調問題構建在整個政策制定過程中的極端重要性。
一、私人問題、公共問題與政策問題
私人問題：只影響某個人或少數個人，它不屬于政府機關要管轄和解決的范圍，而是應當由
當事者私人自行解決的問題，這就是私人問題。
公共問題：是指一定數量的社會成員感知其期望的目標、價值或情況，與現實獲得的價值、
利益或情況存在顯著差距，因而通過各種方式將其縮小差距的要求公之于眾，以爭取社會的
同情與支持，并謀求引起政府關注予以解決的一種情境。
政策問題：是指統治集團或社會大多數人感到現實中出現的某種情況與他們的利益、期望、
價值和規范有相當嚴重的矛盾和沖突，進而通過團體或組織活動要求有關社會公共組織和政
府采取行動加以解決，并被后者列入政策議程的社會問題或公共問題；
（二）、公共問題的基本內涵：
1、客觀的事實或問題情境；
2、問題的察覺；
3、現實與利益期望等的沖突性；
4、團體或組織活動；
5、政府或社會公共組織的必要政策行動；
1、客觀的事實或問題情境；
任何問題都源自客觀存在的社會現實，政策問題也不例外。政策問題來源于一些可以觀察到
的、能夠表述出來的客觀事實或問題情境。這些事實或問題情境是客觀存在的，不以人的意
志為轉移的。
2、問題的察覺；
這種客觀的事實或情境已為社會大多數人或統治集團及其少數權威統治者所察覺，從各自的
角度感受到了問題的存在。
3、現實與利益期望等的沖突性；
社會所存在的客觀現實狀況與統治者或社會大多數人的利益、期望、價值和規范等有相當嚴
重的沖突。
4、團體或組織活動；
社會問題、公共問題演變為政策問題往往不單純是少數個人行動所致。在現代社會里，人們
只有采取一定的團體或組織行動才有可能影響有關公共組織和政府。
5、政府或社會公共組織的必要政策行動；
政策問題要求人們所察覺的問題必須在政府的職權范圍之內，通常都不可能僅靠少數人或一
些私人部門的努力來解決，而必須由有關政府組織或社會公共組織納入政策議程并依法采取
相應的政策行動來加以解決。
二、政策問題的基本屬性(基本特征)：
①關聯性與公共性
相互作用，相互影響；發生在社會公共領域
②客觀性和主觀性
客觀社會現實；每個國家的社會和政治制度、歷史文化等可能造成國家間對問題的不同認識
③歷史性與動態性
公共政策問題產生都是需要經過一個逐步發展的過程才會達到普遍化和嚴重化的程度；動態
性指隨著成因的變化而變化。
三、政策問題的分類：
1、從政策問題的結構角度：①結構優良②結構適度③結構不良三種類型
在結構優良問題中，決策者人數較少，只有一個人或少數幾個人，對于問題的解決方案也僅
有幾個。這一類問題通常發生在公共權力機構較低層次
結構適度問題是指一位或數位決策者在相對有限的備選方案中進行選擇。博弈論中的“囚徒
困境”模型，由于結果的不確定，可能使決策者難以抉擇，對理性的選擇可能帶來嚴重的后
果
結構不良問題通常涉及不同的決策者，其效用無法達成一致，目標之間相互沖突。
2、根據政策問題發生領域的不同：①政治問題②經濟問題③文化問題④外交問題⑤民族問
題等
3、根據作用范圍不同：①國際問題②全國性問題③區域性問題④地方性問題。
第二節 公共問題的提出
常見的公共問題提出主體：1、政府部門；2、政治人物；3、政黨組織；4、利益集團；5、
大眾傳媒；6、專家人士及咨詢機構；7、公民和社會團體；8、政策網絡
一、政府部門
政府部門是公共問題最直接和最重要的提出主體。
廣義上的政府包括立法、行政、司法等部門，它們都會成為公共問題的提出者。
中國政府在制定公共決策過程中遵循群眾路線的決策規范，“從群眾中來，到群眾中去”，使
得公共問題的提出主要依賴政府各級官員的體察和認定。
二、政治人物
政治人物通常是指通過法定的途徑占據國家或各種政黨或政治組織高層權力地位的政治領
導人物，
這些人往往能夠縱覽全局，以政治家的戰略眼光全面而準確地把握各類公共問題，并利用手
中的制度授權和自身的影響力適時地向有關組織和部門提出公共問題。
三、政黨組織
政黨是現代社會中最重要的政治組織。
在競爭性政黨制度下，為了上臺執政或長期執政，各政黨都必須成為公共問題的提出者。在
非競爭性政黨制度下，單一的執政黨也會特別重視公共問題的提出，以表明自身是公共利益
的唯一代表。
四、利益集團
利益集團往往以特定的行業或職業的代表為特征，其核心目標并不在于上臺執政，而在于前
方百計地影響政府各個機關制定和執行有利于自身的公共政策。處于自身利益的考慮，利益
集團也會經常向正度和有關公共組織提出公共問題。
五、大眾傳媒
一方面大眾傳媒會以社會上大多數人的代言人形象出現，及時地反映現實生活中存在的非常
重要的公共問題，并力圖把這些問題轉變為政策問題
另一方面，由于大眾傳媒也受到意識形態、價值觀以及自身利益等局限，對待社會問題并不
是簡單的機械反映，而是存在一個選擇、整理和加工的篩選和重構過程。
六、專家人士及咨詢機構
在現代社會中，隨著社會問題的日益復雜，政府決策越來越要求科學化。
七、公民和社會團體
八、政策網絡
由政府機構與民間組織及市場主體、利益相關者或意見領袖們以及其他相關主體及人士組成
的能對有關政策過程產生一定影響的政策社群、政策聯盟或政策聯合體。主要可以分為：①
利益型政策網絡②意見型政策網絡③混合型政策網絡。
復習知識點：
常見的公共問題提出主體：1、政府部門；2、政治人物；3、政黨組織；4、利益集團；5、
大眾傳媒；6、專家人士及咨詢機構；7、公民和社會團體；8、政策網絡
第三節 問題認定與政策議程
一、問題認定的含義、方法與步驟
（一）問題認定：就是對需要由公共政策來解決的公共問題進行性質、范圍、涉及領域及相
關利益關系的界定過程。
（二）問題認定的方法：
1、邊界分析法：是一種對政策問題的本質屬性和實際范圍進行分析和界定的方法；三個步
驟：①飽和抽樣②誘導性提問③邊界估計。
2、多角度分析：即一種通過系統地運用個人，組織，技術等多重認識來獲得對公共政策問
題的全面了解和解決辦法的分析方法；多角度分析的三個角度：①個人②組織③技術
3、類別分析法：是科學研究的常規方法之一，同樣也是政策問題的分析方法之一，通常要
經過邏輯區分和邏輯歸類兩個過程；
4、層次分析法：將政策問題的原因劃分成可能原因、合理原因和可訴原因三個層次的一種
分析方法。其實屬一種分類分析方法；
（1）可能原因：是指一切有可能促成某種問題得以產生的因素；
（2）合理原因：是指以科學的研究或直接的經驗為基礎所探查出的問題成因；
（3）可訴原因：是合理原因中實際起作用的原因；
（4）如就貧窮原因來說，拒絕工作，失業以及精英之間財富與權力的分配都算可能原因，
而失業和精英之間財富與權力的分配屬合理原因，而失業則是唯一的可行原因；
5、頭腦風暴法：又稱腦力激蕩術，激智術，腦力激發術等，是指由一定數目的人員，尤其
是一些專家學者或利益當事人，從各個角度共同討論有關的公共政策問題，并因而激發大量
新構想的一種分析過程和方法； 包含如下階段：①組建團體②意見產出③意見評估④意見
排序 。
6、假設分析法：是一種旨在將相互沖突的政策問題立論假設創造性地綜合為一體的分析技
術.它比所有分析方法都更具有綜合性，更適合于處理結構不良的問題
（三）問題認定的步驟：
1、對擬認定的問題進行初步觀察
2、勾勒出該問題的邊界的輪廓
3、搜尋事實依據
4、列舉目的和目標
5、明確政策封套
6、匡算政策相關者潛在的成本和收益
7、在此審視對該問題的表述
二、公共政策的議程設定
（一）、政策議程的含義與類型
1、政策議程：指有關公共問題受到政府及公共組織的高度重視并被正式納入其政策討論和
被確定為應予以解決的政策問題的過程
2、政策議程的類型：
（1）、系統議程：指政治系統正式討論和認定有關公共政策問題的過程
（2）、政府議程，即正式議程：指政府組織正式討論和認定有關公共政策問題的過程；政府
議程的分類：
A、按照議程項目的新舊狀況，分為：①舊項目②新項目，
B、按照其建立過程中各項功能活動的先后次序，分為：①界定或認定議程②規劃議程③磋
商議程④循環議程；
3、系統議程和政府議程的差異
1、系統議程：由一些較抽象的項目組成，其概念和范圍都很模糊，僅是整個政策過程中的
問題發生或提出階段；它不涉及可行性解決方案問題，所體現出來的往往是眾說紛紜的特點；
2、政府議程：由一些較具體的項目組成，處于政策問題認定的最后階段，主旨在于最終認
定與政策問題有關的種種事實，如青少年犯罪問題一旦進入政府議程階段，政府就要詳述該
問題情形及各種具體的解決辦法；
4、國外有學者將公共政策議程按照政策問題的重要性程度劃分為：
1、實質性議程：是指認定哪些影響深遠和潛在意義重大的政策問題的議程；
2、象征性議程：指一些政策問題雖然屬象征性的，但也會引起社會和決策者政治上的關注
的議程
（二）、進入政策議程的條件與障礙
進入政策議程的條件：
1、事件或問題必須明朗而嚴重；
2、要有政治權威領導人及專家學者的預測性發動；
3、要有正常，民主和開放的察覺機制與過程。
進入政策議程的障礙：
1、事件和問題并沒有明顯的嚴重化，政策問題仍處于潛在的狀態和輕微的程度上；
2、領導人和有關學者并沒有察覺其嚴重性；
3、社會缺乏正常的、民主和開放的察覺機制，過程(以上四點是于進入政策議程條件相對應
的相反條件均可造成障礙)；
4、不符合社會既得利益者價值規范的要求，不合乎社會制度和程序要求的問題；
5、表達方式不當；
（三）、政策議程確立過程的模型：
1、科珀等學者提出三種模型：外在創始模型、動員模型和內在創始模型
（1）外在創始模型：是屬非政府團體創始政策問題的過程，通常先散布到公眾議程，再介
入政府議程；
它適用的情境：創始者身處政府結構之外；表達或提出一項需求；試圖將問題散布到其他社
會團體，以先行進入公共議程；最終向決策者施加足夠的壓力，以進入政府議程。
該模型通常在民主和平等的社會中比較常見。
通過該模型創建的政策議程只是讓一個公共問題列入政府的議事日程，并不意味著政府會不
折不扣地按創始者的意愿作最后的決定，更常見的則是，通過該模型創建的政策議程最終不
是收到徹底否決，就是被改的面目全非。
（2）動員模型：政府直接創始政策問題并將該問題擴散到政策議程的過程。該模型下的政
策問題一般都能順利地進入正式議程，但為了更好地執行該項政策，政府也需要將該問題提
交公眾議程加以討論。
在該模型下，政府領導人及其有關機構的主要任務是考慮如何將政府正式議程中的政策問題
提交到公眾議程。
該模型通常出現在不太民主的社會里，由官方首先提出，再通過一定的形式提交社會討論。
（3）內在創始模型：屬政府因解決純政府內部事務而提出政策問題且不愿將該問題擴散到
公眾議程當中的過程；該模型企圖排除社會大眾參與的情形，使得此類問題遠離公眾議程，
社會大眾便沒有任何參與的機會和希望。
該模式在財富和權力高度集中的社會較為流行
2、芭芭拉.尼爾森的模型理論：議程的確立過程分為四個階段：①議題確認②議題采納③議
題重要程度排序④議題持續。
尼爾森的模型將議程確立過程分為前后相接的四個階段，并說明了各階段的主要內
容，然而這個模型和上一個模型一樣，沒有清楚的顯示出，在議程簡歷過程中，各要素的相
互作用及其對于公共問題進入政府議程的影響
3、約翰.金登的模型理論：三源流模型，建立在三種源流的基礎上：
（1）問題流：主要關注問題的定義，包括預算約束，問題是如何被認知的，以及客觀條件
是如何被定義為問題的
（2）政策流：與解決問題的技術可行性、問題解決方案的公眾接受度等有關；
（3）政治流：設計政治對于問題解決方案的影響。
當問題流、政策流、政治流匯合到一起，政策窗口就打開了。
政策窗口是指提出公共問題及其解決方法的機會。當出現引人注目的問題，或者產生強大的
政治流時，政策窗口都將被打開。
4、中國學者的模型理論：①關門模式②動員模式③內參模式④借力模式⑤上書模式⑥外壓
模式。
決策者 智囊團 民間
民眾參與程度 低 關門模式 內參模式 上書模式
高 動員模式 借力模式 外壓模式
TEST一下
1、公共政策問題通常由官方首先提出，再通過一定的形式提交社會討論，這種政策議程的
構建模型是（ ）
A、外在創始模型
B、動員模型
C、內在創始模型
D、自發模型
答案：B
2、政府組織正式討論和認定有關公共政策問題的過程是（ ）
A、系統議程
B、政府議程
C、公眾議程
D、社會議程
答案：B
3、對政策問題的本質屬性和實際范圍進行分析和界定的分法是( )。
A.邊界分析法
B.多角度分析
C.類別分析法
D.類比分析法
答案：A
4、公共政策過程的起點是（ ）
A．大眾傳媒的報導
B．公共政策的制定
C．公共政策的監控
D．公共政策問題的形成與認定
答案：D
5、政策議程通常可分為( )
A．系統議程和政府議程
B．系統議程和公眾議程
C．政府議程和國會議程
D．政府議程和非政府組織議程
答案：A
6、代表非政府團體創始政策問題過程的是( )
A．外在創始模型
B．動員模型
C．內在創始模型
D．政府模型
答案：A
7、 公共政策問題的提出主體包括( )
A.政治領袖
B.民意代表
C.大眾傳媒
D.政黨組織和利益集團
E.政府部門
答案：ABCDE
have a rest~?

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總結

以上是生活随笔為你收集整理的第五章 政策问题与议程设定的全部內容，希望文章能夠幫你解決所遇到的問題。

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