尹稚：中國城鎮化戰略研究
清華中國新型城鎮化研究院

一、世界城鎮化的主要趨勢、經驗及其對我國的影響

（一）世界城鎮化主要趨勢、規律及對我國城鎮化的影響

第一個，從未來人口變化的情況看，新一輪的全球城鎮化的增量主要在亞洲和非洲，這兩個地區的貢獻是最大的，而中國在這里面起到了一個舉足輕重的作用。
第二個，“人往高處走”，全世界的人口流動向陽光地帶集中，這也是沒有辦法人為抗拒的趨勢。

第三個，中國的“一帶一路”也不是一個簡單的一條線和一條帶的問題，其實是中國的區域戰略和全球戰略的一個重要核心。

第四個,金字塔 城市體系正在形成。
全球和區域城市體系面對的是中心化、去中心化以及網絡化并存的態勢。一方面全球互聯互通的超級版圖正在迅速形成，同時，全球城鎮體系格局向多中心扁平化的網絡體系轉變也出現苗頭，區域經濟成為全球競爭和合作的基本空間單元。城市的職能向特定的網絡功能節點轉變。

第五個，所有的這些城鎮化進程離不開工業革命的進程，離不開工業現代化的進程。面向未來，以智能生產、創新驅動、數字集成、共享經濟為特征的第四次工業革命正在來臨，各國都在爭相布局科技創新和數字經濟。

（二）主要國家城鎮化的共性特征、經驗及對我國城鎮化的啟示

主要國家城鎮化的共性特征和經驗對我們國家的城鎮化有很深刻的啟示。
第一個就是在國家層面構建完整的國土空間治理體系，是實現城鎮化戰略的重要基礎，不管叫一張圖，還是叫一個平臺，這個基礎要打得比較扎實。

第二個，大都市區和高密度空間治理的主題是結構優化和質量提升。我們的城市、大城市還不夠多，不夠大。還需要更大。為什么有些城市未老先衰，還沒長大就出現了一堆毛病，其實反映的是治理能力的不足。北京跟東京比，我們遠沒有人家的規模，但是我們的混亂程度遠高于東京。

第三個，，要兼顧整體的社會經濟效益的城市復興，適度均衡發展其他區域，如城鄉和鄉村。

最后一點，系統地謀劃、整體地部署新城新區的治理，也變成未來20年我們要面對的主要任務。中國持續推進城鎮化，“推進”這兩個字我不再解釋了，昨天楊偉民先生解釋得非常精彩，就是為什么在中國要推進一個相對在很多學者眼里是自然的過程。中國的阻力主要來自于過去政府治理城鄉當中設置的各種壁壘和門檻。

二、我國持續推進城鎮化的重大意義

這些重大意義可以概括成以下八個方面：

（一）持續推進城鎮化是全面建設社會主義現代化國家的必由之路

任何一個現代化的國家，城鎮化進程其實是它走向現代化的必由之路。

（二）持續推進城鎮化是我國基本國情決定的客觀歷史必然

這一點其實在昨天的主旨報告里有不少專家列了一些重要數據，無論從土地的節約角度還是從全民的文化素質、生活品質的提升角度來看，恐怕使更多的中國老百姓能夠實現城市化生存是一條必由之路。從一個人多地少、土地資源相對緊張的大國治理角度來講，走城鎮化的道路遠比走分散化的、就地城市化的道路，可能會實現更多的土地節約，實現更多的社會經濟的節約效益。

（三）持續推進城鎮化是城鎮化規律的客觀歷史必然

同樣推進城鎮化也是一個長期復雜的系統過程，不僅僅是個簡單的人口比例的增加問題和城市面積的擴張問題，這些年我們談高質量的城鎮化進程，就是要從簡單的指標增長跨越到產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列的從鄉到城的重大轉變。

（四）持續推進城鎮化是實現經濟高質量發展的必然要求

持續推進城鎮化不僅會有助于提升居民的收入水平、改善消費結構、激發擴大內需潛力，而且會推進我們國家的經濟從一個投資拉動型，走向真正跟人口眾多的大國相匹配的消費拉動型，為經濟發展提供持續的動力。

（五）持續推進城鎮化是滿足人民美好生活需要的重要保障

過去在人的發展要求不高的時代，進城就是為了打工，那是為了謀生。現在你看到老百姓之所以涌入這些城市，有兩個很大的增長，一個就是對代際發展的需求，解決孩子優質教育問題；一個是對父母健康保障的需求，解決老年人的醫療保障問題。這就出現了一系列全新的進城動機。

（六）持續推進城鎮化是建設美麗中國的重要途徑

在中國這樣一個廣域的人口大國，要想處理好人與自然的矛盾，一定要實現盡可能多人口的城鎮化生存。昨天的論壇有一個數據很有意思，到目前為止，城鄉建成區面積占國土總面積的2%左右。幾乎所有發達國家在實現老百姓安居樂業進入現代化城市生活的時候，它開發的國土面積的量普遍是4%多，所以我們在這個領域里還有大量的工作要做，有大把的潛力可挖。

（七）持續推進城鎮化是推動區域協調發展的有力支撐

以城市群為主體建構大中小城市和小城鎮協調發展的格局，有利于促進區域協同發展。關于誰是主體、誰是主要抓手的問題，其實這些年一直在討論。隨著進一步的科學數據的積累和對形勢的精準研判，越來越多的人看到，可能對于中國最發達的地區而言，城市群不僅僅是主體，而且可以變為抓手。而對于更多的欠發達地區、中西部地區而言，城市群是主體，還是一個美好的規劃。在相當長一段時間內，恐怕中心城市、都市圈會變成實質性的工作抓手。

（八）持續推進城鎮化是實現鄉村振興的重要條件

鄉村振興絕不是意味著就地固化農民，未來鄉村里面生活的是什么樣的人，恐怕不是現在的這批人。它會實現城鄉資本的相互流動、資源的相互流動、人口的相互流動，最終通過減少農村人口，擴大人均的占用資源，提升農村的資本能力，提升農村的人口素質，與城市化進程相互呼應，來最終解決中國的“三農”問題。

三、我國城鎮化趨勢、格局和動力的重大變化

（一）未來20年我國城鎮化面臨的重大挑戰

未來20年，我國城鎮化面臨的一系列重要挑戰，這個我不展開講了。我們經歷了40年的高速城市化以后，生態、資源、環境若干個難以為繼的問題都已經暴露得非常充分，這里邊既有計劃的失靈也有市場的失控。

（二）未來20年我國城鎮化發展重大趨勢

未來20年，我們國家的城鎮化發展會出現一些重大的趨勢，跟傳統的慣性會出現不一樣的判斷。核心就是人口城鎮化率會不斷增長，但是增速會分階段下降。
第一個就是人口城鎮化率會不斷增長，但是增速會分階段下降，這跟我們長期以來要還計劃生育的賬是有關系的。雖然這兩年開放了二胎，也許以后會全面開放生育，但是從統計數據上來看并不樂觀。人口總規模的增長慣性持續減弱，預計到2030年會達到一個峰值，以后就會走向一個下坡路。勞動年齡人口的拐點在2013年就出現了，在2027年以后會進入一個快速的下行通道。與之相對應的是老年人口比重會翻番，并且出現三個增長高峰，這跟上個世紀60年代、70年代出現的生育高峰是有關系的。

第二個實現鄉村振興(更少的人規模化的干更多的事情)，農業人口需保持在必要的水平，就是要減量才能夠發展。所以會看到，鄉村振興的提出并不意味著城市化進程的減緩。

第二個，預測我國城鎮人口增長速度變化(2010-2050年)
第一個拐點，從2020到2024年，城鎮人口的增幅會出現明顯下降，之后城鎮人口增幅減少的趨勢會變緩。

第二個拐點，在2030年左右，城鎮人口增幅下降會繼續加快，進入相對緩慢的城鎮化階段。這個階段我們的經濟同樣也會進入一個相對比較緩慢的增速期。

第三個拐點，從2045-2048年，中國的城鎮人口會進入全局性地從零增長到負增長的階段，現在出現的零增長和負增長還是局部的。

（三）未來20年我國城鎮化格局的重大變化

第一個，格局上也會發生一些變化，區域差距會持續縮小，真正形成東中西協調發展的格局（后續需要結合中國地理來看城市發展趨勢）。
簡單地從數字上來講，東部地區城鎮化率預計會達到77%，中部是69%，西部地區在73%左右。有人說為什么西部地區反而更高一些？其實西部地區地廣人稀，意味著相當一部分國土面積并不適合人居，反而采取更加集中的發展戰略，才能支持這個地區真正的安居樂業。城鎮化水平的區域差距會從目前的13%縮小到2035年的8%左右，城市群承載城市人口的比重會進一步上升，主體作用進一步強化，作為城市群引擎、組織核心的都市圈的作用會更加凸顯。

第二個，一直到2035年左右，城市人口會進一步往大城市以上的地區和縣城兩極集中。首先是根據這么多年的統計以及國際的發展經驗和趨勢來看的，一直到2035年左右，城市人口會進一步往大城市以上的地區和縣城兩極集中。可能相對比較尷尬的反而是現在的地級市層面，這兩個發展趨勢在整個的國民經濟布局中會產生不太一樣的分工和作用。預計到2035年，中國百萬人口的城市總人口量會超過4.24億，占全國人口比重會超過40%。百萬人口以下的中小城市的人口數量在2.4億左右，占全國城鎮比重的23%。全國縣城和鎮的總人口量會達到3.8億人，占全國總城鎮人口的比重合計大約是36%。

2010-2035年中國大中小城鎮人口數量及增長情況預測表（數字很照顧別人）
超大城市 會新增 4760W 人口
特大城市 會新增 3800W 人口

2035年中國大中小城鎮人口規模結構預測表
10個 超大城市 > 1000w 人口
16個 特大城市 > 500w-1000w 人口
100 個大城市 > 100w-500w 人口

（四）未來20年我國城鎮化動力機制的重大轉變
(我需要急切抓住 投資驅動的時間。)
動力機制也會發生一些變化，從投資驅動的城鎮化向消費驅動的城鎮化轉變，從傳統要素聚集到創新要素聚集轉變，從增量擴張為主到控制增量、優化存量的城鎮化轉變，從一部分地區率先發展的城鎮化向國土均衡發展的城鎮化轉變，從重城輕鄉的城鎮化向城鄉共榮的城鎮化轉變，從單一模板、行政層級化模式的城鎮化向功能差異化、網絡化模式的城鎮化轉變。尤其是最后一點亟待改革創新，促進市場在人口和土地資源的分配過程當中發揮更大的作用。

四、高質量城鎮化的總體要求

（一）高質量城鎮化總體要求

這兩年比較熱的一個詞就是從新型城鎮化到高質量城鎮化，高質量城鎮化對未來究竟意味著什么？其實就是兩個轉移、三個提升和五個提高，從簡單的落戶到實質性的落戶，從就業轉移到空間轉移同步。其實當前政策最大的問題就是沒有實現就業轉移和空間轉移的同步，之所以有大量人口在全國飄著，跟這個關系是非常大的。

其實中國有足夠的力量把農村的剩余勞動力從農村推出來，但是我們的城市長期存在拉力不足的問題。這個面對的就是公共服務的提升、素質的提升、權益的提升。這三個提升要真正能落地，兩億多飄忽不定的人口才能最終實現城市化生存。

具體到城市來講，其實有一些實實在在的質量提升的工作要做。全社會勞動生產率的不斷提高，這更多要來自于科技創新的支撐；城鄉整體服務水平的提高，這更多的來自于重民生、補短板；可持續發展能力的不斷提高，更多的是如何處理好發展與環境之間的關系。這兩年中國經歷了環保風暴，但是是不是因為環境問題就要把相當一部分工業門類消滅掉？重新回到一個工業門類殘缺不全的國家去？我想這是不可能的事情。它一定會通過綠色化的工業改造，環境門檻更高的工業化標準走出一條綠色的、同時又是門類齊全的中國現代化的工業化道路。

當然，城鄉居民整體素質不斷提高。在教育、醫療方方面面的與之相關的領域里面，面對巨大的補短板工程，最終落實的實實在在的城鄉居民的權利和利益得到充分保障。不再說人分南北、分圈內圈外，在享受所有的公共服務條件上大家都是平等的。高質量城鎮化也提出來了一系列的要求，既跟中央提出的兩個百年目標，實現中國夢的偉大夢想這些政治理念相結合，同時也與包容性發展、區域協同發展、城鄉融合發展、開放共贏發展等密切相關。開放共贏，正像昨天的專家們講的，不僅僅是對外開放共贏，中國自己的籬笆地還很多，如果你在一個區域上都不能實現開放共贏，怎么可能在全球贏得這場開放共贏的戰役？

（二）高質量城鎮化核心內涵

高質量的城鎮化其實也是第一版國家級新型城鎮規劃的升級版。針對已經實施五年的新型城鎮化規劃，做出進一步的研討，找到未來的目標，找到未來的努力方向。最終實現一個國土均衡、城鄉融合、綠色健康、創新智慧、包容共享、文化繁榮、治理現代的城鎮化進程。

五、推進我國高質量城鎮化的十大舉措

（一）推進我國高質量城鎮化的十大舉措

當然，要推進這樣一個高質量城鎮化的進程，它需要有具體的舉措：

一是從國家層面重點對四類地區進行有效管控和分類精準施策。中國太大，能不能所有的東西都一刀切？其實做不到的。首先，就是要實現國家層面對地區的分類、分時段的有效管控和分類的精準施策。

二是建設一批全球城市和國家中心城市，形成國際化網絡化的城市格局。昨天其實很多人談到這個問題，中國作為一個人口大國，我們的城市數量跟日本相當，這是挺滑稽的一件事情。我從事二三十年城市規劃，有一個很堅定的信念，中國一定要走大國、大城這條路，才能夠真正獲得應該有的現代化地位和國際地位。

三是建設以中心城市為核心、大中小城鎮協同的都市圈，實現功能性差異化的結構優化。這個其實不是什么新概念，芒福德那個年代就有這個概念，所有大城市的希望在于區域的協同。如果你讀一讀熱力學第二定律就更會知道為什么要這種協同，所有的熵都是產生在封閉系統里的，只有把這個系統重建與外部的關聯性結合起來，重新實現一個開放系統，才能最大程度地減少負外部性。

四是改革城市土地批租制度，建立可持續的城市財政制度。這個是目前爭論焦點最多的，這些年從中央到地方做了大量的實驗，包括國有土地未來怎么辦，集體土地未來怎么辦，土地的收益應該歸誰、應該怎么收。我們現在是批租制，一次性交20年、30年、50年、70年的地租，這也是導致土地財政不可持續一個很致命的原因。未來有沒有可能換一種方式來收取土地獲益？另外土地獲益收上來之后究竟應該還給誰？是統統充公還是兼顧區域發展、城市發展，以及土地所有者的基本利益？這其實都是目前熱議的話題。但是這點如果不能夠突破的話，中國城鄉要實現可持續發展其實是很困難的。

五是建立健全城市更新制度和技術體系，促進城市建成地區的質量提升。城鄉建成區已經占了2%左右的國土總面積，總體來說，這是在三四十年高速城市化進程當中形成的。你看到它真的達到了現代化的水平嗎？看看北京的情況，我們有一些高度現代化的節點，但是從清華的高樓大廈望出去，也有大量的、質量很低的所謂的建成區，這些東西其實都面對著規模巨大和難度艱巨的城市更新過程。

六是改革戶籍制度和農村土地制度，規范和有序引導要素向鄉村流動。現在城市的資本可以下鄉了，但是如果不能對這些資本做出有效的規范，它也能把農業綜合體干成惡性的房地產，這就是中國特有的一個局面。

七是健全綠色城鎮化考核機制和標準規范，提高城鄉發展綠色化水平。這是一個很核心的中國議題，一個廣域人口大國要用有限的資源、有限的能源實現接近發達國家的生活水平，它的道路和路徑一定是綠色化的，否則是支撐不起的，我們的本錢是玩不動的。

八是全面推廣智慧運營管理平臺，提高城鄉發展智能化水平。這個跟社會綜合治理是密切相關的，我們最近也在做一系列的工作。

九是大力推進包容共享型人民城市建設，提高城鄉發展民主化水平。如果想讓老百姓有更好的安全感、獲得感和幸福感，也不是喊幾句政治口號可以解決問題的，要有安全的措施。

十是加快推進“數據庫+腦庫”的多目標智慧決策體系建設，提高政府決策科學化水平，這也是當務之急。

（二）我國實施都市圈戰略的重大意義

最后回到主題上來講，有我們的代表會專門講這些年我們在這方面做的研究，我不展開了。其實作為國家發展和改革委員會跟清華大學共同領導的智庫，我們已經開展了半年多的圍繞都市圈戰略的研究。大家都能看得到的幾個方面意義：一個是應對經濟穩中有變，能不能把它變成有效的手段；二是推進高質量城鎮化的重要抓手；三是推進大中小城市協調發展的突破口。這種協調其實是有空間尺度限制的，大中小城市協調發展隔著三五百公里其實是很難的，大概在中國的社會經濟發展階段，能夠實現有效協調的基本會在一小時通勤圈，或者說是在一到兩小時的交通等時圈的范圍內，你才能建立起真正意義上的中小城市之間的有效連接和有效聯系。

都市圈建設對推動區域協調發展當然是個有力支撐，同時也是實現鄉村振興目標的重要途徑。我個人觀點，鄉村振興其實是分兩塊的，一塊是邊遠地區的扶貧問題；一塊是城市化已經發達的地區，在中心城市外圍，在都市圈范圍內，在城市群范圍內，如何向鄉村轉移現代理念，轉移現代技術，使鄉村承擔相應的城市職能，這是兩個不同的概念，也是兩個完全走向不一樣的政治任務。

（三）我國都市圈發展面臨的主要問題

都市圈是不是能夠全面鋪開，一哄而上其實也不行，做完大數據分析以后，你會知道中國部分都市圈也是面臨割裂式發展態勢，人與經濟的聯系是高度不匹配的。采用大數據方法做一個人口—經濟聯系強度耦合分析，可以很精準地判斷，我們國家只有很少一部分都市圈是由強人口聯系跟強經濟聯系疊加的。而相當一部分所謂的都市圈，其實還處在弱人口聯系，同時也是弱經濟聯系的階段。當然這中間有一些分異，有的經濟聯系強一點，有的人口聯系強一點。

（四）差異化引導不同發展階段都市圈

都市圈發展跟城市群的戰略是一樣的，就是要差異化地引導不同發展階段的都市圈發展。

中心城市與外圍城市人口-經濟聯系強度耦合分析
第一，對于非常成熟的都市圈，它已經非常成熟了，還是個工作抓手嗎？顯然已經沒必要了。像集中在長三角地區的、集中在珠三角地區的都市圈，它應該一步到位，走向更為高層級的城市群的發展。說的直白一點，在這些地區，城市群已經具備條件變成一個實實在在的工作抓手。

第二，對于發展型的都市圈，包括北京、廈門、沈陽都市圈等，其實它處在發揮中心城市帶動作用的階段。如何發揮中心城市的輻射作用，如何跟周圍的中小城市、跟鄉村振興戰略實現更密切的協同、更密切的結合至關重要。它處在一個都市圈的主要抓手時期，也是一個都市圈的主要形成時期，所以先不要談京津冀那么大一個城市群，這城市群本身還處于發展階段。

當然還有很多未來具備都市圈前景的地區，但是這些地區恐怕在現階段主要任務是中心城市發展能級的提升問題。它本身的輻射能力相對還是比較弱的，如果不先把中心城市的能力提升上去、規模做上去、品質做上去，未來這些地區的都市圈成長還是缺乏動力、缺乏火車頭。

全國都市圈分類引導圖
總體來講，中國是個廣域人口大國，從城市群到都市圈，到中心城市，到大中小城市協同發展，到鄉村振興，所有的核心議題在不同地區都可以大有作為。但關鍵是要讀懂國情、讀懂區情，為不同的地區選擇合適的發展路徑和合適的發展策略，不要吃錯了藥，開錯了方子。

謝謝大家。

發布于 2018-11-23
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總結

以上是生活随笔為你收集整理的尹稚：中国城镇化战略研究的全部內容，希望文章能夠幫你解決所遇到的問題。

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