2015年《大數據》高被引論文Top10文章展示

【編者按】本刊將把2015年《大數據》高被引論文Top10的文章陸續發布，歡迎大家關注！本文為高被引Top10論文的No.3，刊登在2015年第2期。引用格式如下：

周大銘. 我國政府數據開放現狀和保障機制[J]. 大數據, 2015015.

ZHOU D M.?Status and safeguard mechanisms of Chinese government data 0pening[J]. Big Data Research, 2015015.

周大銘

（工業和信息化部賽迪智庫軟件和信息服務業研究所 ?北京?100846）

摘要：基于國外政府數據開放的發展現狀，總結了國外政府數據開放的重要特點，包括完善的法律法規體系、專業的數據開放網站和應用需求引導。從大數據時代數據開放的必然要求、提升政府治理能力和推動創新發展等角度，分析了我國政府數據開放的必要性。概括了我國政府數據開放在法律法規、體制機制、意識氛圍和管理方式等方面的問題，并結合我國發展實際和大數據應用需求，分別從建設法規標準體系、數據開放共享方式方法、政府數據開放管理、數據安全和數據應用等角度提出對策建議。

關鍵詞：政府數據；開放共享；應用；保障機制

doi:?10.11959/j.issn.2096-0271.2015015

Status and safeguard?mechanisms of Chinese?government data opening

ZHOU Daming

Institute of Software and Information Services,CCID Think Tank,?Ministry of Industry and Information Technology,Beijing 100846, China

Abstract:?Based on the development of foreign government data opening, the important characteristics of foreign government data opening were summarized, including the perfect laws and regulations system, professional data open web site and application needs guidance. The necessity of opening China government data was analyzed from requirement of data opening in the big data era, improving the governance capability and promoting the innovation development. The problems of government data opening in our country in the aspects of law, regulation, system, consciousness and management were summarized. The countermeasures and suggestions were proposed from the aspects of building?code and standard system, data opening and sharing mode, government data opening management, data security and?data application.

Key words:?government data, open and sharing, application, safeguard mechanism

1 ?引言

口口數據是政府掌握的核心資產，也是長期以來政府治理國家的重要工具，許多國家的政府已成為本國最大的數據生產者和擁有者。隨著大數據時代的來臨，信息不對稱的格局發生了根本改變，在政府數據爆炸式增長的同時，公眾的數據意識和使用數據的能力迅速提升。與此同時，數據已然成為了重要的生產資料，社會各界對政府開放數據的需求越來越強烈。美國作為全球政府數據開放的先行者，已通過立法、政府指令、數據管理、建立門戶網站、鼓勵應用等手段，不斷拓展政府數據開放的影響力，并取得了顯著成效，其他國家紛紛效仿，政府數據開放席卷全球，成為大數據時代的必然趨勢。以此為標桿，分析典型做法，有助于我國學習借鑒先進經驗，進一步做好政府數據開放工作。

2 ?國外政府數據開放發展現狀和特點

2.1 ?已形成較完善的法律法規體系

口口數據的價值可以通過技術不斷地被提升和呈現，推動數據與能源、材料等量齊觀，成為經濟社會和人類進步的重要資源。人們在生活、生產中每時每刻都在產生數據和使用數據，相伴而生的數據所有權、使用權、隱私保護、信息安全等問題日趨凸顯，這一系列問題既可能成為數據開放共享的障礙，也可以是數據開放的動力和保障。以美國為主的發達國家之所以走在了政府數據開放的前列，皆有賴于其形成了較為完善的數據法律法規體系。目前，與美國政府數據相關的法律法規的發展經歷了3個階段。

口口第一階段，早期的政府信息公開“?淺嘗輒止”。從《美國憲法》開始，就有了關于政府信息公開的相關條文，內容雖過于籠統不具體，但為政府數據開放埋下了種子。1789年聯邦政府推出了《管家法》，授權各部門行政長官可以發布政府部門相關信息，但由于對政府信息公開的界定和范圍模糊不清，使得政府信息公開并沒有實質性的進展。1946年，美國政府通過了《聯邦行政程序法》，要求聯邦行政機構必須讓公眾獲取其行政資料，但由于標準不清，保密和公開的關系不明確，使得該法案作用難以實現。

口口第二階段，政府信息公開法律體系“雛形初現”。1966年，為徹底改變政府信息公開兩難局面，美國政府出臺了《信息自由法》，其主要條文規定：“所有聯邦機構都要保證任何公民都可以利用所有文件，即公眾有權向聯邦政府索要任何材料，政府部門則有義務對公眾提供信息服務，若政府部門不予提供，必須說明正當理由。”該法規對美國政府信息公開具有重要的意義，明確了公眾的權利、政府的義務和信息公開的內容。由于政府信息中含有大量的國家安全和公民個人隱私的數據，因此，19 74年《隱私權法》應運而生，對政府采集、保存、使用和公開個人信息進行了嚴格的規定，信息的主體可以質詢信息的準確性和相關用途。此外，要求每一個聯邦政府機構都要有關于個人信息保護制度的書面材料。3年后，美國政府趁熱打鐵，通過了《陽光下的政府法》，將信息公開與政府日常工作緊密結合。隨后，根據實際需要，美國政府又相繼出臺了《聯邦政府信息管理政策》、《數據質量法》和《聯邦資金問責和透明法案》等，自此，美國政府信息公開氛圍已然形成，數據法規體系日漸完善。

口口第三階段，大數據時代的數據開放“先試先行”。隨著20世紀末信息產業在美國率先蓬勃發展，數據爆炸式的增長使美國政府成為大數據資源的擁有者，為了應對海量數據的整合、存儲、挖掘、開放等挑戰和需求，2009年，奧巴馬政府頒布了《開放政府指令》，并發表《透明和開放政府備忘錄》，旨在建設一個更加透明、易于參與的協作型政府，要求“政府機構和行政管理部門應充分運用新技術手段在網上公開其決策和運行情況，以供公眾隨時獲取”。2012年，美國政府發布了最新的《電子化政府執行策略》，啟動了《大數據研究和發展計劃》，全面推動政府數據通過互聯網進行開放共享，放大數據紅利。同時，為了兼顧數據開放的質量、實時性、易獲取性和使用性，美國政府擬定了一項關于數據開放內容和應用程序編寫接口的政策。此外，在聯邦政府的影響下，各州市紛紛結合當地實際需求設立法規，如紐約市通過了《開放數據法案》，要求到2018年，除涉及安全和隱私的數據外，紐約市政府及其分支機構所擁有的數據都必須實現對公眾開放。

2.2 ??建立了政府數據開放門戶網站

口口近年來，世界上許多國家紛紛通過建立政府數據網站的方式推動數據開放共享，以便公眾能夠及時、快捷、準確地獲得數據資源，見表1。美國在政府數據網站方面積累了豐富的經驗，1997年美國建立了首個全面公開聯邦政府數據的網站Fedstsats.gov，網站上公布了美國政府的官方統計數據和百余各政府機構的主頁鏈接，社會各界、公眾及政府各部門都可以通過該網站獲得經濟、人口、教育、公共衛生等方面數據。2007年，USAspending.gov?網站建立，其核心內容是公開美國政府的經費花銷情況。2009年2月，與USAspending.gov相似的網站Recovery.gov問世，主要是公開美國經濟刺激計劃資金使用情況的數據。這3個網站在數據開放的內容上均有不同，各具特色，同時各地方也有不少各自的政府數據開放門戶，如舊金山的data .sfgov.org、紐約的nycopendata.socrata.com等。

表1 ?世界主要國家政府數據開放平臺

口口為整合政府各部門和各地方的數據資源，統一的聯邦政府數據開放網站Data.gov?于2009年5月正式上線。該網站的成立，是奧巴馬政府實施《開放政府指令》和大數據國家戰略的重要舉措，在實現政府數據開放共享、政府透明化的基礎上，完成了全國政府數據資源的整合，并使數據的利用價值大幅提升，基于政府數據而面向公眾的數據服務日益豐富，數據紅利快速釋放。截至2015年7月底，Data.gov網站數據集157 979個，比去年同期增長13.3%，涵蓋農業、氣候、教育、能源、財政金融、科學研究、健康等20余大類、100多項小類數據集，涉及部門機構和地方政府近400個，擁有1 500多個數據工具和500多個應用。同時，為了方便用戶讀取使用數據，網站上的大部分數據均以XML、CSV、KML、KMZ、XLS等多種格式提供。

2.3 ??堅持應用需求引導數據開放

口口政府數據資源的開放共享除了讓公眾享有知情權和獲取權外，更重要的是應用數據創造價值，因此，各國政府在推動數據開放的同時，積極地加深大數據在各領域的應用與融合，以應用需求為導向引導數據開放，并在應用中生成更多的數據，加速應用迭代。目前，各國政府利用數據開放，在城市管理、安全管控、交通、醫療、教育、預測判斷等領域形成的大數據應用越來越成熟，政府數據開放的作用正在社會、經濟、民生等領域得到顯現，見表2。

表2 ?政府數據開放引導各領域大數據應用案例小結

3 ?我國政府數據開放的必要性

口口在大數據時代，政府數據開放（國家安全相關數據、保密數據和隱私數據除外）的意義，不僅僅是滿足公民的知情權，更在于讓大數據時代最重要的生產資料——數據自由地流動起來，創造一個更加富有責任感、更高效、更透明的政府，并催生創新和經濟增值，推動信息經濟的發展，促進我國經濟增長，提升我國的全球競爭力。

3.1 ??使我國政府在數據資源的爭奪中處于主動

口口近年來，我國政府在信息公開方面做了許多工作，并取得了積極進展。2008年5月1日正式施行《中華人民共和國政府信息公開條例》，條例對政府信息公開的范圍、方式和程序做了相關規定，并要求相關政府部門應主動公開規定范圍內的信息。2013年7月，國務院印發《當前政府信息公開重點工作安排》，對行政審批、財政預算決算和“三公”經費、保證性住房、食品藥品安全、環境保護、安全生產、價格和收費、征地拆遷、以教育為重點的公共企業事業單位9個重點領域的信息進行公開。2013年10月11日，中國政府網官方微博和官方微信開通。這些措施固然可喜，但都沒有涉及數據集層面。

口口在國外，自2009年美國政府推出Data.gov，公民可以自由檢索并獲得聯邦政府數據，實現了政府透明化以來，世界各地政府紛紛效仿，截至目前已有英國、法國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、愛爾蘭、新加坡、韓國等40多個國家相繼建立了政府數據開放網站平臺。2011年9月，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國8個國家聯合簽署《開放數據聲明》，成立開放政府合作伙伴組織。截至2014年2月，全球已有63個國家加入開放政府合作伙伴組織。2013年6月，法國、美國、英國、德國、日本、意大利、加拿大和俄羅斯8國首腦在北愛爾蘭峰會上簽署了《開放數據憲章》，承諾在2013年年底前，制定開放數據行動方案，最遲在2015年年末按照憲章和技術附件要求向公眾開放政府數據。

口口由此可見，政府數據開放已是大勢所趨，若不加緊政府數據開放的步伐，我國政府將會在數據資源的爭奪中處于被動，很多數據會在情勢倒逼作用下被動開放，到那時，既無法坐享數據紅利，又會喪失話語權，甚至是數據主權。

3.2 ??促進政府改革，提升政府治理能力

口口加快政府職能轉變，有效提升政府治理能力，創新行政管理方式是十八屆三中全會的重要決定，也是深化行政體制改革的必然要求。目前，我國政府正在從經驗決策向數據決策轉變，從行政主導向公眾參與和服務政府轉變，透明、參與、協作、科學決策是政府改革的核心價值所在，而數據開放正是實現核心價值的必要手段。只有堅定不移地實施政府數據開放，才能真正地提高政府的透明度，讓社會和公眾清楚地看到政府的作為和工作成效，同時企業和公眾利用政府數據進行增值創新，參與政府管理，并形成社會監督機制。數據開放還有助于政府部門之間以及政府與社會機構之間的數據共享，提高多主體間的協作能力。科學決策是建立在“用數據說話”的基礎上，數據開放一方面能夠滿足科學決策對數據量的要求，另一方面可以有效地杜絕謊報、瞞報數據的現象，使數據越來越準確和務實。同時，在大量數據支撐下，分析模型經過不斷地練習和反復修正會變得更加接近現實，最終實現從“拍腦袋”到科學決策的轉變。

口口需要說明的是，國家政府數據開放是長期以來的工作，是實現政府透明化的手段。在法規的約束下，很多數據是必須要開放的，而政府數據開放網站提供了一個數據集中共享的平臺。因此，政府數據公開并不是因為大數據的發展才有的，而是因為大數據的發展顯得更加重要和更有價值。應清楚地認識到，我國現在政府數據開放不單是發展大數據的重要工作，而且是實現政府職能轉變，深化行政體制改革，提升政府治理能力的必經之路。

3.3 ??推動創新驅動發展，實現社會價值

口口政府數據開放的意義不僅在于可以推進民主和政府公信力，使民眾享有自身的“數據”權利，同時政府數據能為社會和企業所用，從而創造更多的社會價值。數據的價值在于應用，如果離開應用，再多的數據也毫無意義。數據價值的體現和增值一定要通過“流動”達成。讓數據靜止下來是不科學、不現實、不符合大勢的。在這樣的全球流動中，只有加快數據開放，才能將更多的價值沉淀在身邊，增長在身邊，也更好地推動創新和惠及民生。

口口數據是信息的重要組成部分，加快數據流動將助推信息的流動，有利于實現信息流對技術流、資金流、人才流的引領，提升經濟效益。數據的開放共享是大數據應用的基礎和保障，政府數據開放能夠促進社會各行業提升數據利用能力，使大數據應用常態化，進而影響社會化分工協作的組織模式，促進生產組織方式的集約和創新，對各行業技術、生產、管理和服務體系進行重構。大數據的應用發展有力地推動了社會生產要素的網絡化共享、集約化整合、協作化創新和高效化利用，改變傳統生產方式和經濟運行機制，不斷推動產業結構調整和優化。大數據持續激發商業模式創新，催生產業發展的新領域和新業態，已成為促進業務創新增值、提升企業創新驅動力的重要引擎。

4 ?我國政府數據開放現狀和問題

4.1 ?大數據應用倒逼政府數據開放

口口隨著政府部門在大數據應用的嘗試中意識到數據共享的重要性，政府部門之間數據交換的領域和數量都將進一步擴展。在多種數據的融合過程中，政府應用場景更加豐富，應用也將更加高級，數據挖掘和分析的結果對管理決策的輔助作用開始顯現。我國已逐步開展大數據資源平臺建設，不斷聚集政府、社會服務機構和企業的數據資源，建設特色數據庫，見表3。又如，貴州省提出在食品安全、環境保護、射電天文、民族醫藥等領域形成國家級數據處理和備份中心。數據資源的有效整合與開放共享為大數據發展提供了基礎和保障。

表3 ?我國部分部委的數據資源庫

4.2 ??法律法規體系尚未建立

口口我國政府已經積累了大量的公共數據，迫切需要一個平臺向社會開放共享，但是法律層面的缺失放緩了政府數據開放的步伐。目前，我國實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》和《政府信息公開工作要點》對政府數據開放只能起到指導性而無法律的約束效力。關于數據開放和使用的相關法規缺位嚴重，隱私保護和信息安全的相應法規也沒有出臺，同時政府數據開放的責任主體，數據開放的標準、邊界、范圍、使用權限尚未明確，政府數據開放的很多細節工作尚需梳理和完善。然而，數據開放和大數據發展如果走從立法開始的老路是行不通的，也是來不及的。政府應率先明確政府數據開放的相關標準和責任主體，在開放共享的過程中加快制定相關法律法規。此外，機制體制改革也要同步開展，要讓數據開放蔚然成風，就必須強化政府工作人員的數據意識，形成數據價值觀和開放氛圍。但是，我國政府機制體制及一些傳統的管理辦法卻與數據開放產生矛盾。例如，我國的《檔案法》規定，凡是歸檔的資料信息“一般應當自形成之日起滿30年向社會開放”，而一些公職人員在沒有形成數據開放意識也無機制約束的前提下，寧愿將政府數據歸檔也不愿徒增工作量將數據開放。因此，對我國政府數據開放而言，政府機制體制改革必須先行。

4.3 ??政府數據開放“只開放、不維護”

口口從國外政府數據開放的發展歷程來看，開放只是前提，維護和利用才是提升數據價值的關鍵，如圖1、圖2所示。

圖1 ?2014年美國政府數據開放的新增數據集情況（數據來源于Data.gov，賽迪智庫整理）

圖2 ?2014年紐約市政府數據開放中各類數據集數量統計（數據來源于Data.gov，賽迪智庫整理）

口口目前，我國雖尚無全國性質的政府數據開放平臺，但一些地方政府在大數據的發展趨勢影響下已然開始嘗試建立政府數據開放平臺，如圖3、圖4所示。不過，這些地方政府開放的數據集、數據工具和應用都還未成規模，又缺乏及時的更新和維護，使得數據開放平臺好看不中用。

圖3 ?北京市政務數據公開中各類數據集數量統計（數據來源于北京市政務數據資源網，賽迪智庫整理）

圖4?上海市政府數據公開中各類數據集數量統計（數據來源：上海市政府數據服務網，賽迪智庫整理）

5 ?我國政府數據開放的保障機制

5.1 ?加強法律法規和標準規范建設

研究和借鑒發達國家在政府數據開放中的法律法規體系建設經驗，結合我國實際，加快制定出臺符合數據開發和大數據發展規律的制度法規。組織制定并試行相關標準規范，對數據開放原則和機制規范、數據分級標準、數據發展及使用的責任與權益等數據開放過程中的必需標準規范，組織有基礎、有投入的地方和龍頭企業加快步伐，在小范圍先試行后盡快推廣。加強數據資源管理，對數據在有效期內是否侵犯個人隱私、政府機密和國家安全進行評估，明確重點領域數據開放范圍。建立數據分類制度，明確不同領域數據的重要程度。加快制定數據安全、網絡安全、隱私保護方面的法律法規，規范數據使用，健全信息安全保護制度，加強隱私保護。

5.2 ?推動政府數據資源開放共享

探索制定數據資源開放指導意見和配套標準規范，明確界定數據開放的邊界、范圍、原則和安全性等，在對政府部門數據進行梳理和開放風險評估的基礎上，制定實施政府數據開放計劃，確立數據開放的機制、重點開放領域和實施步驟，推動公共數據資源適度、合理地跨部門分享和向社會開放。建設國家開放數據門戶網站，逐步向公眾和社會開放政府數據資源。引導各級政府和公共服務機構開放數據資源，加強政府與第三方機構協作，進一步推動數據資源的開發和共享。積極發揮市場的主導作用，通過數據資源的開放利用，促進大數據技術和產業創新發展。

5.3 ?提升政府數據開放管理水平

健全數據管理體制，設立專門管理機構。設立專門的決策、實施和協調機構，負責數據開放和使用以及保護工作的推進、監督、問責和協調，研究制定數據開放及保護與政績考核、國家采購和國家基金項目發放掛鉤的措施。在現有的相關機構內，分別設立面向數據開放的管理和保護部門，主管某一類型的數據開放、使用和保護工作，比如在衛生行政部門、信息管理部門、銀行業監督管理部門等內部設立相關機構，專門用來解決醫療服務行業、通信服務行業以及銀行業等相關行業中的數據開放管理問題。

5.4 ?提升數據安全保障能力

妥善處理好數據開放和安全規范的關系，審慎監管，保護創新，探索和完善安全管理規范措施，切實保障數據安全。加快數據保護、個人隱私、數據權益和合理利用等方面的地方立法工作，加快出臺實施細則，推動建立相關數據開放共享標準和規范；以法規、標準等方式對重要數據的保存、備份、遷移等進行規范管理；對相關數據去除企業或個人敏感信息后實現開放和共享。鼓勵在涉及國家安全和穩定的應用場景下采用安全可控產品，提升基礎設施關鍵設備自主可控水平。加強大數據網絡安全系統建設，推動建立國家級、企業級的網絡信息保護態勢感知、監測預警和測評認證平臺。開展基于大數據的信息安全手段建設，提升數據安全技術保障能力。

5.5 ?加快協調推進數據應用

充分發揮政府及公共服務部門引領和表率作用，加強對政府開放數據的分析和應用，提升政府決策管理水平和公共服務能力。支持鼓勵企業、社會機構和個人在政府數據開放平臺開發數據工具和應用，為政府和公眾提供大數據產品和服務，推動平臺形成“數據促進應用發展，應用帶動數據生成”的良性循環。選擇關系國計民生的重點行業領域，以應用模式創新和商業模式創新為重點，開展試點示范，重點在金融、財稅、統計等經濟管理領域，醫療、教育、交通等民生服務領域，信息安全、自然災害、各類突發事件的預警處置及環境監測保護等社會管理領域開展大數據應用，完善數據采集和監測體系，加強大數據分析和利用。

6 ?結束語

口口大數據時代的到來，推動數據成為重要的生產要素和戰略資源，數據的價值和復用率不斷提升，并逐步形成數據開放共享的社會氛圍。政府作為數據的重要載體之一，擁有海量的公共數據資源和潛在的數據應用價值，因此，政府數據的開放共享成為大數據應用發展的重要基礎和保障。以美國為主的發達國家在政府數據開放中，已經積累了豐富的經驗，值得我國政府學習和借鑒。加快建立政府數據開放平臺，明確各部門的職責，使得政府數據能夠高效整合和開放共享；不斷完善法律法規體系和標準體系建設，保障數據安全和個人隱私，并明確政府數據開放的標準、邊界、原則、范圍及使用權限等；推進政府體制機制改革，提升政府工作人員的數據意識，加強數據開放的管理和維護；鼓勵企業基于政府開放數據開發大數據產品和服務，提升數據的使用價值。在未來的2~3年，我國各地方的政府數據將逐步開放，國家各部委的數據將快速地完成整合與內部共享，并將一部分公共數據開放。同時，政府部門將不斷加強與互聯網企業、大數據企業的合作，推動政府數據與互聯網數據、行業數據融合。國家統一的數據開放網站有望初步建立，基于政府數據的大數據工具和應用出現爆發式增長，將涉及各個行業，惠及公眾，創造數據紅利。

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周大銘，男，管理科學與工程博士，工業和信息化部賽迪研究院軟件所助理研究員，主要從事軟件和信息服務業、大數據、云計算、生產性服務業等方面的產業發展、產業政策、產業規劃編制等研究工作。參與了《中國制造2025》、《國家大數據戰略及行動計劃》、《互聯網+行動計劃》等國家重點規劃的編制，主持和參與軟件與信息服務業、大數據、云計算等相關規劃項目20余項，發表文章20余篇。

總結

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