劉強強，石乾新

貴州大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025

摘要：大數據是后工業社會中信息爆炸式增長和網絡計算技術迅速發展的結果。大數據時代深刻地改變著現代社會的生活方式和治理理念。分析了公共治理語境下大數據的3種屬性，討論了大數據為治理現代化提供的4種可能：治理體系與能力的重塑、政府形態的重塑、公共服務體制的創新和政策過程的創新，提出了大數據背景下治理現代化的路徑為：樹立大數據理念、提升數據質量和保護數據隱私、縮小數據鴻溝以及完善支撐環境。

關鍵詞：大數據；治理現代化；理念；變革

中圖分類號：C 916???? ?文獻標識碼：A

doi: 10.11959/j.issn.2096-0271.2016015

Modernization of governance in the background of big data: why and how can it promote

LIU Qiangqiang, SHI Qianxin

School of Public Administration, Guizhou University, Guiyang 550025, China

Abstract: The big data is the result of information explosion of the post-industrial society and the rapid development of network technology. The era of big data is profoundly changing the way of life of modern society and governance concept. The three big data attribute of the context of public administration were analyzed. Four capabilities of modernization of governance offered by big data: reshaping in the system and ability of governance, reshaping in the form of government, the innovation in the public service system and the innovation in the process of policy, were discussed. The methods of modernization of governance under the background of big data were proposed, such as: setting up the concepts of data, improving data quality and protecting the data privacy, narrowing the digital divide, and improving the supporting environment.

Key words: big data, modernization of governance, concept, reform and change

1? 引言

2008年以來，“大數據”成為一個風靡全球的詞匯，在互聯網領域和信息技術行業得到廣泛應用。2011年6月，美國麥肯錫研究所發布的《大數據：下一個創新、競爭和生產力的前沿》指出了大數據是新時期的基本生活資料和市場要素，重要程度不亞于人力資本和物質資本，它將成為企業提高生產力與競爭力的重要方式和關鍵因素。2012年5月聯合國“全球脈沖”計劃發布的《大數據：機遇與挑戰》報告闡釋了大數據帶來的機遇、挑戰和應用領域。總之，大數據是繼云計算、物聯網之后涌起的一股革命性浪潮，它深刻影響和改變著人們生活的方方面面。展現在人們面前的大數據時代是一個將數據當作核心資產的時代，數據呈現戰略化、資產化和社會化等特征^[1]。

同時，世界各國對大數據時代的到來也做出了戰略性思考和回應。奧巴馬政府于2009年發布的《開放政府指令》提出了“data.gov”公眾數據網站；2013年發布的《大數據研究和發展倡議》啟動了“大數據發展計劃”；同年5月，美國聯邦政府發布了《數字政府戰略》，致力于提供更好的“數字化”服務。澳大利亞政府于2012年發布了《澳大利亞公共服務信息與通信技術戰略2012-2015》，強調公共機構應增強數據分析能力，以便提供更好的服務和進行科學決策，2013年政府信息管理辦事處成立了“大數據工作組”，并啟動了《公共服務大數據戰略》制定工作。英國政府于2013年發布了《把握數據帶來的機遇：英國數據能力戰略》，目的在于促進英國在數據挖掘和驕傲、價值萃取中的世界領先地位，為英國公民、企業、學校和公共部門在信息經濟中創造更多的收益。

上述國家對大數據戰略回應的共同點在于：戰略目標基本相同，通過戰略規劃推動本國大數據產業的發展；都具有明確的行動計劃和重點扶持項目；都劃定了明確的管理機構和執行機構^[2]。中國的大數據發展也引起了廣泛重視，中研普華管理咨詢公司曾在撰寫的《2013-2018年大數據行業深度分析及“十二五”發展規劃指導報告》分析了大數據行業的市場規模、發展現狀和投資前景。《國家中長期科技發展規劃綱要2006-2020》和《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》提出了支持海量數據存儲、處理技術的研發和產業化。在2015年貴陽市舉辦的“貴陽國際大數據產業博覽會暨全球大數據時代貴陽峰會”上，組委會發表了《大數據貴陽宣言》，并進行了創時代的互聯網+、數據開放與隱私保護、大數據與政府職能轉型等主題論壇。

與此同時，大數據也在不斷地影響著人們的生活方式和管理理念。尤其是在公共管理領域，它有效集成信息資源的能力將會為政府管理理念和治理模式的轉變提供強大的技術支撐。大數據促使了一大批以“計算社會科學”為主的新型學科的興起，它們都強調龐大的數據搜集處理、量化分析、科學決策等，但需要思考的是大數據對具體的地方公共治理帶來什么變革性的影響；在治理的語境下，大數據的內涵和屬性是什么；大數據給國家治理現代化帶來什么樣的機遇；同時，大數據給國家治理現代化帶來什么挑戰，應如何應對。

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2? 公共治理語境下的大數據：概念與屬性

2.1 ?治理與治理現代化

20世紀80年代以來，隨著經濟全球化和后現代社會哲學的提出，“治理”一詞的內涵發生著巨大的變化，學術界對其基本上達成的共識是：它是一種區別于傳統政府統治的新型社會管理模式。迄今為止，學術界對治理理論的爭論方興未艾，孫柏瑛所列舉的一些核心要件得到了認同：第一，治理意味著政府組織不是唯一的治理主體，治理承擔者擴展到政府以外的公私機構；第二，治理的權力運行方向發生變化，從單一向度自上而下的統治，轉向上下互動、彼此協商的多元關系；第三，形成了多樣化的社會網絡組織，從事公共事務的共同治理；第四，政府治理策略和工具向適應治理模式要求的方向改變^[3]。

中共十八屆三中全會上明確將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。反映到學術層面，對治理現代化的理解可以著眼于以下3個方面：一是國家治理體系，國家治理體系是涵蓋政治、經濟、社會、文化、生態和政黨等多個領域以及基層、地方、國家乃至全球的多個層次，用以解決公共問題和進行公共服務的一套制度體系；二是國家治理能力，國家治理能力是國家運用相關制度管理社會公共事務，使之相互協調、共同發展、促進進步的力量，是為實現國家治理的戰略目標、分配社會價值并實現對社會有效控制和調節的能量及其作用的總稱；三是現代化，“現代化”一詞用來描述現代發生的社會和文化變遷現象，如Inlehart R指出，現代化的進程與工業社會的進步帶來了社會文化轉型，即從物質主義的價值觀轉向后物質主義的價值觀，這種轉型會使民眾越發渴求民主制度，并在民主制度建立時予以支持。俞可平認為改革開放就是一個現代化轉型的過程，是整體性的社會變遷過程，經濟上追求工業文明與市場經濟，政治上實現民主政治，文化上倡導的核心價值觀是自由、平等和人的主體假設^[4]?？傊?#xff0c;向現代化轉型的核心就是追求人的解放、人權實現和人民福祉。

治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，兩者是一個緊密聯系的整體。治理體系是治理能力得以實施的制度平臺；治理能力是治理體系具體執行的體現。治理現代化是作為治理體系和治理能力的現代政治要素，不斷地、連續地由低級向高級嬗變的過程，具體表現在以下兩個方面：一是國家治理體系更加完備、成熟和定性，包括一套系統的政治、經濟、文化、社會、生態和政黨治理體系；二是在這一體系之下，治理能力運用得更加有效、公平和透明。

2.2 ?大數據的內涵與治理屬性

大數據最早應用于Apacheorg的開源項目Nutch，用來表達批量處理或分析網絡產生的大量數據集。高德納咨詢公司認為大數據是大容量、高速度和形式化的信息資產，它需要低成本的、形式創新的信息處理和輔助決策。Gartner公司發布的大數據白皮書認為大數據不是一項單一技術，而是一個概念，一套技術。Meta Group公司的分析員Doug Laney在一篇研究報告中提出了大數據“3V”特征，分別是反映量級巨大的規模屬性（volumn）；反映大數據內容的多樣性（variety）；體現大數據生產和增長速度的高速性（velocity）。在此基礎上，有的學者加入了兩個“V”，即價值性（value）和真實性（veracity）?？傊?#xff0c;大數據是在后工業化進程中出現的一種新的社會現象，也是信息技術快速發展的必然結果，它不僅是各種海量數據的獲取、存儲、分析、利用的過程，更是對人們生活和思維方式、管理理念的變革和重塑。

在治理語境下，大數據的治理屬性表現在以下幾個方面。

（1）數據—信息—資源屬性

從數據方面來看，它在形式上包括了文本、圖片、視頻、音頻、社交網絡信息等結構化、非結構化數據；在存儲單位上經歷了比特、字節、千字節、兆、吉、太、拍、艾、佑、諾、刀的轉變。從信息方面來看，它包含了信息管理的各個環節，即信息的采集與預處理、存儲與管理、分析與挖掘、數據的可視化分析等。從資源方面來看，大數據是一類能反映物質世界和精神世界運動狀態和狀態變化的信息資源，它是一種重要的戰略資源。總之，從“數據本位”到“信息管理”再到“管理資源”的連貫性視角分析，它是蘊藏巨大收益的戰略性資本和可投資資源。

（2）公平和民主屬性

大數據首先塑造著新信息時代的政治現象和治理活動，它將政治現象和治理活動場域拓展到虛擬空間，同時也改造著政府、公民、政黨等政治行為主體的行為模式及其關系。從公平性方面看，每個政治主體和治理主體都是數據的發生源和聯系紐帶，它們都在特定的數據空間內賦予一定的數字身份，有獨一無二的數據信息。網絡與數據的深度融合給行動者提供了一個公平的舞臺，它們可以自由公平地以數據化的方式表達自身利益、行為、思想、情感需求。從民主性方面看，德克爾（Decker P T）將之視為“顛覆性創新”，認為它帶來了“數據的民主化”，為研究者提供了新的機會，有助于推動更高效、更具創新性和更透明的政府建設^[5]。數據、信息和技術的變革與創新重新塑造著當今公共部門，使政府職能轉型和組織重組具有現代化和人性化，使政府與社會、政府與市場的關系更加緊密化和民主化，使公共決策和公共服務供給更加科學化和民主化。

（3）社會價值屬性

對海量數據的生成、分析、存儲、檢索和消費構成了大數據生態系統，在系統內的每一個環節通過大數據技術融合社會應用，正在催生多種社會價值的形成：一是包容性，表現為大數據給弱勢群體提供數據平臺和安全網絡，最大限度地讓經濟社會福利實現普通民眾共享，從而減輕政治沖突，降低社會制度的脆弱性；二是公共性和共享性，從某種程度而言，大數據具有公共性，其本質上是一種公共價值的以數據資源的形式生成、分析、分配和消費的過程，同時這也是一種公共性和建立在其基礎上的共享性疊加的過程。

總之，在公共治理語境下，從數據本身來看，具有數據—信息—資源屬性；從政治空間來看，具有公平性和民主屬性；從社會價值層面來看，具有包容性、公共性和共享性，如圖1所示。

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圖 1 ?治理語境下的大數據屬性

3 ?大數據時代治理現代化：何以可能

在傳統向現代再向后現代轉變的過程中，公共領域和私人領域的界限逐漸模糊，大數據成為人們獲得新認識、創造新價值的源泉，是改變市場、組織結構以及政府與公民關系的方法。大數據提供了許多機遇，使國家治理現代化成為可能，主要表現在以下幾個方面：政府治理和治理體系的重塑、政府形態的重塑、公共服務和公共政策優化等。

3.1 ?治理體系與治理能力的重塑

大數據對國家治理體系的塑造主要表現在以下幾個方面。

第一，每個治理主體在數據環境中享有平等的機會，它們在價值表達和工具使用上實現了話語權的平等。每個主體的“數據身份”使之有開放的意識、包容的心態、科學的態度、關聯的思考和深度的分析等理念，同時也使它們緊密地聯系在一起，打破了傳統的“中心—邊緣”主體結構和“控制—命令”關系，實現治理體系中“去中心化”的效果。

第二，大數據環境下動態化的信息數據來源于政治、經濟、社會、文化、生態和政黨等領域的各項事務，這些數據以結構化或非結構化的方式精確、動態地反映客觀現實，并且大樣本的數據信息使事物之間的相關關系呈現出“規律化”態勢，有利于更加精確地分析和預測。

第三，治理體系和制度的安排來源于政府、社會、市場和民眾的理性選擇，是它們進行復雜交易和動態博弈的結果。源于治理場域的大數據能反映出各主體的利益、信仰和價值偏好，在數據生成、交易和消費過程中促使治理制度走向理性規范化，并與治理生態相互協調。

大數據對治理能力現代化的重塑主要表現在以下幾個方面。

第一，從治理能力系統方面來看，大數據語境下國家治理能力的形成由被動式的單一權威和自上而下結構轉向自由平等和參與協商的主動式；國家治理能力結構因公民重構的市場能力和社會能力而得到優化；國家治理能力的效用得到最佳提升和發揮；國家治理能力發展得到有效拓展并實現價值和資源的支持^[6]。

第二，從國家治理能力的內容上看，大數據可提升國家的指揮決策水平、國家公共服務能力、國家腐敗防止水平、國家風險治理能力^[7]。大數據技術的應用，使國家治理能力的內容更為具象化和精細化，社會數據的差異需要政府從中挖掘復雜的公共需求、發現公共問題，使治理能力的內容呈現出越來越細化、具體的趨勢。

第三，從治理能力創新上來看，作為技術、工具和理念的大數據通過信息網絡技術使治理能力趨于現代化，如云計算和GIS空間數據分析使城市治理形態發生巨大變化，誕生了智慧城市?？傊?#xff0c;大數據以全新的方式和理念塑造著國家治理能力體系，使之成為可能，如圖2所示。

圖 2 ? 大數據在治理能力現代化方面的作用

3.2 ?政府形態的重塑

政府是社會治理的核心，大數據作為一種新的工具和理念，對構建面向現代化治理的政府形態具有至關重要的作用，其中新的政府形態包括服務型政府、無縫隙政府和智慧政府，如圖3所示。

圖 3 ?大數據重塑的 3 種政府形態

3.2.1? 服務型政府

從國家與社會關系演變的歷時性維度可以將政府形態梳理為“統治型政府”、“管理型政府”和“服務型政府”。服務型政府是新公共行政和新公共服務理念下的一種以公民需求為導向、強調社會正義公平、關注公民權利的政府形態。服務型政府職能結構的重心在于社會服務，關鍵在于提倡公民參與以及建立政府與公民的平等合作關系等。大數據對服務型政府構建表現在以下幾個方面。

第一，大數據及社會化媒體工具推動政府與公眾對話，并為社會各方參與政府政策制定和實施提供機會，以實現民主參與。

第二，大數據采用集體智慧提升公共服務質量、交付和響應能力，由政府與公民共同開發、設計、提升公共服務，推動公共服務的供給者和使用者形成合作伙伴關系。

第三，數據驅動與技術支持形成的公共關系，能使政府公共服務供給更具透明性、回應性和適應性。

3.2.2? 無縫隙政府

20世紀80年代以來，西方國家興起的新公共管理運動所倡導的企業化、部門化管理造成了碎片化、“鴿籠”式割裂的行政問題。在此背景下，林登在“無界限組織”理論基礎上提出了“無縫隙政府”的概念。無縫隙政府的使命是“打破傳統部門界限和功能分割的局面，整合政府所有的部門、人員和其他資源，以單一界面為公眾提供優質高效的信息和服務”。大數據對無縫隙政府形態的塑造表現在以下幾個方面。

第一，作為“公共部門再造指南”的“無縫隙政府”改革領域和實踐逐漸擴展和深化，其中大數據推動的電子政務建設將各部門、各行業根據不同需求、各自為政的分散工作狀態，發展到跨部門、跨業務的應用系統和跨領域的數據集合，再發展到以數據為中心和實現數據分享的無縫隙政府狀態。

第二，大數據作為有用的資源，在組織形式和組織流程再造中發揮著重要作用，它可以打破“條塊分割”和“工序分割”的碎片化狀態，有效彌合組織之間、業務之間和行業之間的“縫隙”。

3.2.3? 智慧政府

智慧政府通過植入城市物體的智能化傳感器形成物聯網，實現對物理城市的全面感知；利用云計算，對感知技術進行智能處理和分析，實現對城市需求的智能化支持；通過人與物的智慧鏈接，實現城市“智商”和“情商”的同步提高^[8]?！爸腔邸贝韺φ凸彩聞盏难杆佟㈧`活、正確的理解和處理能力，智慧政府的構建應以用戶需求為導向，通過實時、透徹地感知社會需求，迅速做出反應，及時改進服務短板，主動為社會提供便捷、精確、高效的服務，提升公共服務的能力和水平。大數據對智慧政府的塑造表現在以下幾個方面。

第一，大數據是智慧政府門戶建設的基礎，通過對社會數據的深度挖掘與多維剖析，使政府網上公共服務更加精確、便捷和貼近公眾需要，使政府服務能力得到有效提升，形成政民融合、互動的互聯網治理新格局。

第二，大數據在智慧政府建設內容方面主要表現為以精確感知用戶需求創建智慧感知、以有效組織服務供給創建智慧網站、以提高網上響應能力形成智慧推送、以動態管理服務績效創建智慧測評、以支持可視化的決策形成智慧決策。

3.3? 公共服務體制的創新

公共服務是現代政府的核心職能，廣義上的公共服務與私人服務相對應，即在市場失靈的領域，政府為滿足社會需要而提供的公共產品和服務的總稱；狹義上的公共服務包括公共衛生、公共教育、環境保護、科學研究、就業服務、社會保障等方面。公共服務體制是公共服務的主體關系、組織結構、權責配置和運行機制，即解決公共服務的供給主體、供給方式和各級政府權責分工等問題^[9]。

目前，公共服務的體制機制不健全是中國公共服務面臨的主要困境，具體表現在幾個方面：一是公共服務供需矛盾凸顯，表現為供不應求、供非所求等現象，由于公共需求差異性的存在，在現有政府供給導向型的基本供給模式下，政府供給與公眾需求的結構失衡問題日益凸顯；二是公共服務發展不均衡，目前公共服務的不均衡主要集中在供需不均等、城鄉不均等、區域不均等和群體間不均等；三是基層公共服務出現空心化、碎片化和內卷化現象，空心化是指基層公共服務供給匱缺或根本沒有供給，碎片化是指公共服務供給條塊分割，缺乏整體性和連貫性等，內卷化是指外部公共資源在輸入的過程中被地方利益集團“捕獲”，有失公平和正義的價值追求。大數據可以有效解決以上問題，在公共服務體制的創新方面主要表現在以下幾個方面。

第一，大數據幫助建立公共服務的信息共享機制和服務平臺，解決供需矛盾和公共服務發展不均衡問題。它在一定網絡組織基礎上，依靠數據信息和媒體網絡將資源集成一體，形成綜合服務平臺，作用主要表現為增進信息溝通、提供技術支持、提供管理咨詢和政策法律服務等。

第二，大數據可有效發現公眾需求與偏好，同時大數據的信息、內容和情感分析能獲知公眾對公共服務的感知和態度，為公共決策提供參考。如鄭瑞強等認為大數據為扶貧工作帶來了創新：精準扶貧、供需對接、整合扶貧資源，使普惠式扶貧向適度競爭式扶貧轉變^[10]。

第三，大數據進一步推進公共服務社會化和市場化，吸引多元化主體，提高社會組織和市場組織的公共服務參與能力，并形成開放、透明的監督體系和問責機制。

3.4 ?政策過程與政策分析的創新

公共政策活動伴隨著人類社會發展的始終，但成為一門獨立的學科是20世紀50年代的事。拉斯威爾于1951年主編的《政策科學》一書構建了一門強調“問題導向、情景關系、方法多元”的以實現人類尊嚴為追求的新興學科^[11]，他認為公共政策是包含目標、價值與實踐的計劃方案。總之，公共政策是國家機關、政黨和其他政治團體在特定時期，為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。

政策過程（policy process）理論是拉斯威爾-德洛爾研究傳統中的主要內容，它關注于政策過程的知識。拉斯威爾將政策過程劃分為7個階段：情報、建議、制定、試用、行使、評價和終止；安德森簡化為5個階段：政策議程、政策制定、政策選擇、政策執行和政策評估。盡管政策過程理論被以后的學者揶揄為“教科書式的政策過程”和“啟發性的階段過程論”^[12]，但它為人們理解政策過程提供了一個有益視角。政策分析（policyanalysis）是20世紀80年代以來在對“政策科學”范式反思和批判的基礎上提出的一種新范式，其實質是“強調知識的應用性，通過各種研究方法和論證方法產生并轉換政策相關信息，以便政治組織解決政治問題”，即分析以政策問題為中心，以政策過程為線索，以民主為依歸，以倡導交流為目的的質疑性、能動性的政策知識和主張的創造活動^[13]。

大數據之于政策過程和政策分析的作用表現在以下幾個方面。

第一，公共政策是對社會價值的權威性分配，大數據能有效捕捉社會對政策的需求偏好和民意信息，從而使“價值”的分配更具有針對性和有效性。

第二，大數據在提高政策描述和強化政策預測能力方面具有強大潛力，借助于大數據技術，使個體、城市、國家層面以及群體數據，尤其是大規模的時間序列數據的實時捕獲成為可能，使研究者對公共政策的描述和評估在時間和空間上變得更為豐富。

第三，大數據在政策過程的每一個環節都發揮著重要作用，政策情報的收集更加豐富有效，政府能夠有效識別社會問題并使之轉化為政策問題，政策制定過程更加透明和民主，政策方案多元使執行更具有選擇性，政策實行更加徹底有效，政策評估更加全面科學。

第四，對于公共政策的學科發展而言，大數據可能會有效彌合“政策科學”和“政策分析”兩大范式之間的張力，結合各種政策框架和理論，完善和發展拉斯威爾強調的“問題導向、情景關系、方法多元”的、以實現人類尊嚴和提高人類福祉的偉大政策學科體系。

劉強強（1992-），男，貴州大學公共管理學院碩士生，主要研究方向為社會政策、公共服務與城市治理。

石乾新（1989-），男，貴州大學公共管理學院碩士生，主要研究方向為社會保障制度改革與地方治理。

總結

以上是生活随笔為你收集整理的【2016年第2期】大数据背景下的治理现代化：何以可能与何以可为（上）的全部內容，希望文章能夠幫你解決所遇到的問題。

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